Estado de alarma: Confinamiento, sanciones y consumo

Tan solo existe un precedente del Estado de Alarma, decretado a raíz de la huelga de los trabajadores de AENA en diciembre de 2010. Entonces se dictaron dos Reales Decretos por los que el Ministerio de Defensa pasaba a controlar el espacio aéreo: 1611/2010 y 1673/2010. Es el artículo 116 de la Constitución el que prevé la aplicación de la Ley 4/1981 de 1 de junio reguladora de los Estados de Alarma y Excepción para los supuestos tasados en su artículo 4. Si bien existe una gran diferencia entre el Estado de Alarma del 2020, decretado por el RD 463/2020, modificado por el RD 465/2020, y prorrogado en varias ocasiones, y el de 2010, donde no hubo que confinar a la población, ni se dictaron medidas restrictivas de la libertad ambulatoria de todos los ciudadanos. En estos términos, solo resulta comparable la crisis sanitaria de la gripe española vivida entre 1918 y 1920, que también obligó a la población a recluirse en sus domicilios.

Leyes aplicadas en multas por el estado de alarma

Y es que la pandemia ha obligado a las autoridades a aplicar el artículo 4.b) de la Ley 4/1981, que faculta al Gobierno a tomar medidas de confinamiento y que suponen, sin dudas, restricciones de Derechos Fundamentales como el de libertad del 17.1 de la Constitución, el de circulación por el territorio nacional del 19.1 CE, o los de reunión pacífica y asociación de los artículos 21 y 22 CE. Estos dos últimos han sido estos días el centro de la polémica, pues el artículo 22 de la Ley 4/1981 faculta para su prohibición o sometimiento a autorización previa del Gobierno, cuando la autorización del Congreso para acordar el Estado de alarma comprenda una restricción de los Derechos Fundamentales, como parece que es el caso; sin embargo, a raíz del Estado de alarma de 2010, los controladores aéreos acudieron al Tribunal Constitucional, que falló en la sentencia 83/2016 que: ''A diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio”, por lo que existen dudas sobre si la actuación del Gobierno se excede de lo permitido por el Tribunal Constitucional en los Estados de alarma. Más sentido tiene todavía preguntarnos sobre la legalidad de las medidas restrictivas, – o prohibitivas –, de los Derechos Fundamentales, adoptadas cuando el Ministerio de Interior, en aplicación del artículo 10 de la Ley 4/1981 que dispone que deberá sancionarse a los que incumplan ordenes de las autoridades en el Estado de alarma, ha remitido a las Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas, (que serán las que deban tramitar los expedientes sancionadores), una guía elaborada con sanciones desde los 601 a los 30.000 basada en la ya familiar, Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana.

Graduación de la multas en el estado de alarma

Si esta aparición no supone suficientes tormentas en el mecanismo sancionador estatal del Estado de alarma, añadimos algunas nubes: ¿en base a qué infracción de las recogidas en la LOPSC se sanciona el incumplimiento del RD del Estado de alarma?, ¿Quién y en base a qué regula el importe de la sanción con un espectro tan amplio? Pues bien, en el modelo de resolución de incoación de los procedimientos sancionadores facilitado por el Gobierno a sus órganos en las CCAA, el artículo a utilizar de la LOPSC es el 36.6, que recoge la infracción grave de desobediencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando esta desobediencia no sea constitutiva de una de las conductas tipificadas como delito en el Código Penal. En ese caso supondría la incoación de un procedimiento penal, mientras que el artículo 36.6 de la LOPSC sólo supone una infracción administrativa, aunque atendiendo al valor de la sanción tal vez la palabra “sólo”, no sería aquí la adecuada. Por tanto, ¿Puede sancionarse si no se ha desatendido previamente a una orden concreta del agente de la autoridad que incoa la sanción? Está claro que quién sale a la calle durante el Estado de alarma,- fuera de los casos tasados por el RD 463/2020 y siguientes-, está actuando contra la salud pública. Pero no es tan claro que actúe en desobediencia a una orden concreta de un agente de la autoridad, en palabras del catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Oviedo, Miguel Presno Linera. Anticipándose a los posibles problemas que esto puede conllevar, la Abogacía del Estado, con el acuerdo de la Plataforma de Jueces para la Democracia, ha propuesto en un Informe publicado, aplicar la graduación de las sanciones dispuesta en el artículo 57 de la Ley 33/2011 General de Salud Pública y sancionar en base a su apartado b), que califica como una sanción grave ''la realización de conductas u omisiones que puedan producir un riesgo o un daño grave para la salud de la población, cuando ésta no sea constitutiva de infracción muy grave'', pero el importe de sanción previsto para las infracciones graves es de 3.001 a 60.000€.

Tres conclusiones se extraen: La transferencia de la competencia a las CCAA que son quienes ostentan competencia en la materia. Que posiblemente sean ciertas las voces que alertan sobre la ilegalidad de las sanciones propuestas durante el Estado de alarma. Y en último lugar, que vistos los importes previstos en la Ley General de Salud Pública, por primera vez la Ley Mordaza favorece a los bolsillos del infractor, es otra de las situaciones esperpénticas propias del mundo pandémico, al más puro estilo Valle-Inclán. Lo único que en este punto puede salvar a los sancionados es la recurribilidad de la sanción, pues esta no es firme, aunque quien decida recurrirla, pierde la reducción del 50% por pronto pago de la sanción. De este mecanismo nos ocuparemos más adelante. Hay que tener en cuenta de todos modos que los plazos de estos recursos están suspendidos durante la duración del Estado de alarma. El mecanismo del pronto pago con reducción del 50% supone  un aparato de disuasión que evita que la gente recurra por hechos que, en ocasiones, sí pueden suponer vulneraciones de Derechos Fundamentales como el del 24 de la Constitución. Además es a la misma vez un incentivo para que los poderes públicos vean sus arcas reforzadas con gran rapidez. Todos pensamos en la mítica serie `La Que se Avecina´ caricaturizando a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad con un datáfono en los controles de tráfico. 

Por otra parte, ¿Quién establece el importe de la sanción? Visto el amplio espectro que maneja la ley orgánica para la protección de la seguridad ciudadana, respecto a las infracciones graves, es lógico que el Gobierno haya adjuntado un cuadro con los ''Criterios de graduación de las propuestas de sanción" que se inicia con las propuestas mínimas de sanción de 601€ para aquellos que deambulen por las calles fuera de los supuestos tasados, aumentándose las cuantías en los casos en los que se llevan a cabo conductas inapropiadas, o cuando el infractor es sorprendido participando en festejos, actividades en común o celebraciones que entrañan de por sí un riesgo elevado. No está claro que sea el Gobierno quién en última instancia haya graduado las sanciones a imponer, pues pertenece a los agentes de la autoridad, en la práctica, valorar a la hora de sancionar la gravedad, riesgo y necesidad de la actividad o comportamiento que se va a sancionar. De hecho, desde la declaración del Estado de alarma, los agentes han propuesto 571.807 sanciones. Si tenemos en cuenta que en el todo el año 2018, según datos del Ministerio, se impusieron 176.604 sanciones en aplicación de la Ley para la Seguridad Ciudadana, tal vez tenga sentido lo expresado por  Thais Bonilla, miembro de Novact y portavoz de Defender, que considera que el número de sanciones que están proponiendo las fuerzas policiales es ''completamente excesivo'', y es un dato que permite apreciar que las actuaciones, en muchos casos, están siendo ''arbitrarias''.

Multas por estado de alarma y cannabis

Dejando de lado la legalidad de estos procedimientos sancionadores, conviene poner el foco, -ahora más que nunca-, en los consumidores de cannabis, pues del total de las sanciones impuestas en el año 2015 por la LOPSC, el 84% estaban relacionadas con drogas, según datos del Anuario del Ministerio, y de éstas, el 99% fueron por tenencia o consumo en la vía pública. Aunque todavía no se han publicado datos oficiales, es necesario plantearnos cuántas de las sanciones propuestas durante el Estado de alarma se corresponden con las infracciones del 36.16 de la LOPSC. Esta castiga la tenencia o consumo de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, aunque no estuvieran destinadas al tráfico, en lugares, vías, establecimientos públicos o transportes colectivos. También el abandono de los instrumentos u otros efectos empleados para ello en los citados lugares, además de la infracción del 36.6 de la LOPSC. Es decir, que cuando un usuario se haya desplazado para conseguir provisiones y haya sido preguntado por los agentes por el motivo de su desplazamiento, pueden ocurrir varios escenarios. Entre ellos que todavía no haya conseguido el cannabis, por lo que regresará a su domicilio probablemente con solo una sanción, la del 36.6. O que haya tenido menos suerte y le hayan requerido cuando volvía de aprovisionarse para su consumo, en tal caso recogerá dos sanciones, cuyo importe mínimo será de 601€ cada una, la del 36.6 y la del 36.16 LOPSC. De nuevo, el Estado sigue garantizando la compra de otras drogas legales, como el alcohol o el tabaco durante este período, aunque sea con métodos como la compra esencial en el supermercado y aprovechar para abastecerse de alcohol, pero castiga y estigmatiza a los usuarios de cannabis. Olvidan que no existe un usuario prototípico en el uso de esta sustancia, personas de todos los grupos sociales y edades dispares hacen un uso de ella, en mayor o menor medida responsable, aunque no es en todo caso función del Estado en su papel sancionador el que debe juzgar el correcto uso o no que se realiza de la sustancia. Mención especial a los usuarios de cannabis medicinal. Desde el Observatorio Europeo de Consumo y Cultivo de Cannabis (OECCC) han presentado el documental “Marihuana: primero las personas” que empieza con testimonios de usuarios terapeúticos, poniendo la situación que viven durante la pandemia encima de la mesa de debate. Explican que los problemas con los que cuentan para abastecerse incrementan los dolores crónicos que muchos padecen por sus enfermedades, pues tras la falta de ingesta de la sustancia, en cualquiera de sus formas, se han agudizado, sumándose a la ansiedad y angustia propias de esta pandemia. No es el objetivo pretender una libre circulación de personas, ya que las restricciones en casos como éste están justificadas, pero ello no justifica que `todo valga´ para limitar los Derechos Fundamentales, o sancionar sin observar la legalidad prevista para estos procedimientos. Y todavía más en lo referente a los consumidores, cuando estas restricciones están suponiendo la imposibilidad de seguir con tratamientos terapéuticos de cannabis que sin duda significaban notables mejorías en los pacientes que los seguían. Ahora han visto reducida su calidad de vida, no solo por el confinamiento y la situación, sino también por la agudización de sus dolencias. Es preciso poner en relieve los derechos de los consumidores en general, y de estas personas en particular, para obligar al Gobierno a hacer una revisión de las infracciones de la LOPSC, de su aplicación en el Estado de alarma, de la aplicación de éstas por las FFCCSS y de la exclusión y baja calidad de vida que sufren los colectivos usuarios del cannabis a raíz de todo ello, facilitando fórmulas de autoabastecimiento que no pongan en riesgo la salud pública.

Héctor Brotons Albert (abogado,  portavoz del Observatorio Europeo del Consumo y Cultivo de Cannabis, OECCC, y Director del Estudio Jurídico Brotsanbert) y Gemma Cárcel Martínez (abogada del Estudio Jurídico Brotsanbert).